Prix Benjamin Delessert Sécurite alimentaire et mondialisation des échanges agroalimentaires

Année 2000
Auteur Pierre Louisot
Centre de recherche Département de Biochimie Faculté de Médecine Lyon Sud - B.P. 12 69921 - OULLINS CEDEX
Type Benjamin Delessert

Lorsque, mon cher Président, vous m'avez aimablement fait part, en avril dernier, de ma désignation en qualité de Lauréat du Prix Benjamin Delessert 2000, j'ai été, non pas ému, mais surpris et flatté par votre choix. J'ai pris connaissance des motivations du Prix et observé "qu'il était accordé chaque année depuis douze ans à une personnalité qui a contribué au développement des connaissances en Nutrition et à la mise en place d'actions utiles dans ce domaine."

Je n'aurai pas l'outrecuidance de penser que notre Unité INSERM "Physiopathologie subcellulaire et régulations métaboliques" a fondamentalementmodifié la nutrition française : nous avons simplement, comme beaucoup d'autres avant nous et après nous, apporté notre contribution à une meilleure compréhension du métabolisme intermédiaire. Je ne vous parlerai donc pas aujourd'hui de la régulation des mécanismes post-traductionnels dans la cellule !

A l'opposé, pour ce qui concerne la mise en place d'actions utiles dans le domaine de la Nutrition, au sens le plus large du terme, je m'inscris volontiers dans la ligne de tous ceux, et ils sont nombreux dans cette salle, qui ont oeuvré et oeuvrent encore en faveur du développement de la seule science médicale qui associe la nécessité métabolique au plaisir dégustateur, à tout âge et en tous lieux, pour le bien-être et la santé de nos contemporains. C'est donc à ceux-là que vous avez voulu rendre hommage, et pour cette raison que vous avez choisi de me distinguer cette année. Je le ressens comme tel, trouve votre idée excellente et vous remercie chaleureusement pour votre distinction.

Lorsque vous m'avez offert un temps de parole pour la traditionnelle "Lecture Benjamin Delessert", j'étais en pleine phase préparatoire du Comité des Principes Généraux du Codex Alimentarius. Marqué par les idées fixes et fortes de cette instance internationale, j'ai proposé, et vous avez aimablement accepté, de traiter de la "Sécurité alimentaire et de la mondialisation des échanges agroalimentaires". Il y a six mois, le sujet était chaud : depuis il est devenu brûlant et, à certains égards, il pourrait bien demain devenir explosif ! De toute façon, le moins que l'on puisse dire est qu'il est vraiment d'actualité.

Mon propos ne sera pas politique, car ce n'est pas mon métier. Mais il faut tout de même bien situer le débat. Face aux problèmes nationaux ou internationaux touchant l'agroalimentaire, avec ou sans développement de la mondialisation des échanges, les décisions de gestion des risques seront prises par les politiques, sous leur seule responsabilité, y compris pénale, sur la base des recommandations issues de l'évaluation des risques - et seulement des recommandations - qu'ils obtiendront de ceux que l'on appelle des experts et spécialement pour ce qui nous concerne, des experts scientifiques. Les distinctions entre, d'une part, l'évaluation des risques et la gestion des risques, et d'autre part, entre le scientifique-expert et le politique-décideur, sont absolument fondamentales dans tous les processus de l'analyse des risques quel que soit  le niveau ou la nature du problème, national ou international.

Comme l'explicite très clairement un récent Rapport d'une consultation mixte FAOOMS tenue à ROME et auquel je ferai de larges emprunts, la place tenue par le Codex Alimentarius dans le contexte scientifique international en relation avec la mondialisation des échanges, devient prépondérante.

J'évoquerai donc, successivement et brièvement, dans le contexte des échanges alimentaires mondiaux :

  • La place de la Commission du Codex Alimentarius, de ses Comités et de ses Organes subsidiaires.
  • Le rôle du Codex Alimentarius dans la mise en place des nouveaux accords commerciaux internationaux sous l'égide de l'Organisation Mondiale du Commerce.
  • La place respective des facteurs scientifiques, des facteurs non scientifiques et du Principe de précaution dans l'évaluation et la gestion des risques.

La Commission du Codex Alimentarius, ses Organes subsidiaires et ses Comités d'Experts

Regroupant plus de cent soixante dix Etats et intéressant des dizaines d'Organisations non gouvernementales à statut d'Observateurs, le programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires géré par la Commission du Codex Alimentarius a d'abord pour objet de protéger la santé du consommateur et de garantir la loyauté des pratiques appliquées dans le commerce des produits alimentaires. La Commission adopte officiellement les normes Codex, les lignes directrices et les recommandations qui ont été élaborées par ses Organes Subsidiaires et ses Comités.

Au nombre de ces Comités du Codex figurent, à titre d'illustration, le Comité sur les additifs alimentaires et les contaminants, le Comité sur les résidus de pesticides, le Comité sur l'hygiène alimentaire, le Comité sur l'étiquetage des denrées alimentaires, le Comité sur la nutrition et les aliments diététiques ou de régime, le Comité sur les systèmes d'inspection et de certification des importations et des exportations alimentaires, le Comité sur les méthodes d'analyse et d'échantillonnage et le Comité sur les Principes Généraux.

Les normes élaborées peuvent concerner le monde entier ou une région ou un groupe de pays. Tous les Membres de la Commission et les organisations internationales intéressées sont invités à faire part de leurs observations sur les normes proposées, y compris à propos des incidences éventuelles de ces normes sur leurs intérêts économiques propres.

Les Comités sont aidés dans leur tâche par des groupes consultatifs d'experts tels que le Comité mixte FAO/OMS d'experts des additifs alimentaires (JECFA) et la Réunion conjointe FAO/OMS sur les résidus de pesticides (JMPR), ainsi que par d'autres tels que la Commission internationale pour la définition des caractéristiques microbiologiques des aliments. De plus, la FAO et l'OMS organisent - d'ordinaire conjointement - des consultations sur des questions particulières présentant de l'intérêt pour le Codex et les pays membres. Toutefois, parmi ces groupes consultatifs, les plus importants restent le JECFA et la JMPR. Leurs recommandations sont largement prises en compte par les normes, les lignes directrices et autres recommandations du Codex.

Le JECFA et la JMPR sont des organes scientifiques consultatifs qui ont été créés dans les années cinquante, avant que ne soit établie la Commission du Codex. Au cours des quarante dernières années, ces organes ont fourni des avis scientifiques propres à l'ensemble des pays Membres de la FAO et de I'OMS. lls ont également fourni des évaluations scientifiques de substances à la demande des Comités du Codex. Aussi bien le JECFA que la JMPR déploient, et ont déployé, l'essentiel de leurs activités dans le domaine de l' évaluation des risques.

Les composantes de ces deux organes qui relèvent de l'OMS représentent un moyen permanent et officiel d'évaluer la toxicité des additifs alimentaires, des contaminants, des médicaments vétérinaires, des pesticides, des additifs présents dans les aliments pour animaux, des solvants et des auxiliaires technologiques. Leur rôle primordial consiste à évaluer les données toxicologiques disponibles afin de déterminer un niveau d'exposition des personnes ne présentant aucun danger - habituellement une dose journalière admissible (DJA) pour les additifs alimentaires, les remèdes vétérinaires et les pesticides et une dose hebdomadaire (ou journalière) tolérable provisoire (DHTP) pour les concomitants.

Le JECFA, pour le compte de la FAO, a pour tâche principale d'élaborer des spécifications d'identité et de pureté pour ce qui est des additifs alimentaires, d'estimer les niveaux d'ingestion et de contaminants absorbés et de proposer des limites maximales pour les résidus de médicaments vétérinaires présents dans les aliments d'origine animale. Quant aux activités de la JMPR, toujours pour le compte de la FAO, elles se rapportent à l'efficacité technologique et aux doses minimales efficaces des pesticides employés dans l'agriculture pour lutter contre les ravageurs et les maladies des cultures ainsi qu'aux résidus probables présents sur diverses plantes cultivées dans des conditions de bonnes pratiques agricoles.

Le JECFA et la JMPR évaluent en outre des données relatives à l'utilisation et à la présence des produits chimiques dont ils estiment la concentration dans les produits agricoles primaires, les denrées alimentaires d'origine animale et les aliments transformés sur la base, respectivement, des bonnes pratiques d'utilisation des médicaments vétérinaires et des bonnes pratiques de fabrication. Cela suppose la prise en compte d'autres données pertinentes telles celles concernant le métabolisme des plantes et des animaux, ainsi que des méthodes analytiques. Ces activités contribuent à la réalisation des objectifs globaux poursuivis en matière de sécurité des aliments, car elles garantissent que les additifs alimentaires, les médicaments vétérinaires et les pesticides sont convenablement utilisés et qu'ils présentent le minimum de risque pour les consommateurs. Les concentrations recommandées (LMR et limites maximales) par le JECFA et la JMPR servent de base initiale pour le calcul de l'exposition, lequel est un élément essentiel de la caractérisation des risques.

Au cours de leurs travaux, le JECFA et la JMPR ont recours à diverses politiques d'évaluation des risques selon les points de décision considérés. Au nombre de ces politiques figurent les exemples suivants :

  • L'utilisation de modèles animaux pour déterminer les effets potentiels sur l'homme.
  • Le recours à un facteur de correspondance fondé sur le poids corporel aux fins de comparaisons entre espèces.
  • L'adoption de l'hypothèse selon laquelle l'absorption est approximativement analogue chez l'animal et chez l'homme.
  • L'utilisation d'un facteur de sécurité de 100 pour tenir compte des différences probables de sensibilité entre espèces et au sein d'une même espèce, complété par des directives concernant les écarts qui sont autorisés dans certaines circonstances particulières.
  • La décision de ne pas assigner de DJA aux additifs alimentaires, aux remèdes vétérinaires et aux pesticides considérés comme des substances cancérigènes ou génotoxiques. On ne procède pas à une évaluation quantitative du risque dans le cas de ces substances. En effet, il n'existe pas de niveau de risque admissible dûment reconnu.
  • La formulation de DJA temporaires pour les additifs et les résidus de médicaments vétérinaires dans l'attente de la communication des données demandées.

Pour mener à bien leur tâche, les experts du JECFA et de la JMPR, pris comme exemples d'acteurs internationaux efficaces, sont en permanence dans l'obligation de sélectionner et d'utiliser diverses hypothèses scientifiques. Cela est dû au fait qu'il est nécessaire de combler les inévitables lacunes de la science de l'évaluation des risques à l'aide d'hypothèses implicites pour être en mesure de procéder à cette évaluation. De plus, il faut sans cesse réévaluer ces hypothèses afin de les maintenir en phase avec les derniers développements de la science. Chacune de ces hypothèses correspond à un jugement de valeur scientifique et peut grandement influer sur les résultats de l'évaluation en question. Chacune d'entre elles découle en outre d'un choix entre un certain nombre d'options envisageables.

Si j'ai volontairement insisté sur certains aspects du fonctionnement scientifique de la Commission du Codex Alimentarius, de ses Comités d'experts et des organes subsidiaires comme le JECFA ou la JMPR, c'est pour bien montrer que les règles les plus élémentaires de sécurité des consommateurs sont déjà, et depuis bien longtemps mises en oeuvre dans les échanges internationaux et que certaines agitations médiatisées récentes ne peuvent faire oublier l'énorme travail d'expertise scientifique de la meilleure qualité développé dans le monde entier depuis des décennies.

Le Codex Alimentarius et les nouveaux accords du Commerce International

Les règles qui régissent le commerce international sont celles qui ont été adoptées lors des négociations d'Uruguay, clôturées par les accords de Marrakech, et auquelles doivent se conformer les Membres de l'Organisation Mondiale Commerce (OMC). Les règles qui concernent plus particulièrement les questions relatives à la sécurité des aliments sont exposées dans l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (Accord SPS). Cet accord a pour objectif global de permettre aux pays concernés de prendre les mesures légitimes nécessaires à la protection de la santé et de la vie de leurs consommateurs, en rapport avec les questions touchant la sécurité des aliments, mais aussi de leur interdire d'avoir recours à ces mesures d'une manière qui restreigne le commerce de façon injustifiable. En conséquence, l'accord SPS a d'abord pour but de limiter à l'indispensable l'application de toute mesure susceptible de restreindre le commerce. Il reconnaît aux Membres le droit d'assurer à leurs consommateurs le degré de protection qu'ils jugent approprié, sous réserve du respect d'une certaine discipline de cohérence et de transparence, dans l'évaluation et la gestion du risque.

L'OMC considère que les normes, lignes directrices et autres recommandations de la Commission du Codex Alimentarius sont l'expression du consensus international concernant la nécessité d'une protection sanitaire contre les risques d'origine alimentaire. Les mesures prises par les Membres dans le domaine de la sécurité des aliments sont jugées justifiées et conformes aux dispositions de l'Accord SPS, dans la mesure où elles sont fondées sur les normes Codex et les textes apparentés. Bien que l'adoption et l'application des normes Codex soient toujours techniquement facultatives, la nonapplication de ces normes peut être une cause de conflits, pour peu qu'au plan commercial un Membre applique des normes plus restrictives qu'il n'est nécessaire pour atteindre les niveaux de protection requis.

La prise en compte de l'analyse des risques jouera un rôle déterminant dans le travail que l'OMC sera amenée à accomplir. Selon les termes de l'Accord SPS, "les Membres feront en sorte que leurs mesures sanitaires ou phytosanitaires soient établies sur la base d'une évaluation, appropriée en fonction des circonstances, des risques pour la santé et la vie des personnes et des animaux ou pour la préservation des végétaux, compte tenu des techniques d'évaluation des risques élaborées par les organisations internationales compétentes". Les Membres seront appelés à justifier des niveaux de protection supérieurs à ceux qui correspondent aux normes Codex établies à l'aide des meilleures techniques d'évaluation des risques.

Ils sont en outre tenus de s'assurer que les décisions relatives à la gestion des risques sont transparentes et cohérentes (c'est-à-dire qu'elles ne sont pas arbitraires ou qu'elles ne se singularisent pas de façon injustifiable). Enfin, si différentes mesures donnent des résultats équivalents, il convient de choisir celle qui est la moins restrictive pour le commerce.

Bien que les industriels et les responsables de la réglementation au plan national s'efforcent de mettre en place des systèmes de production et de transformation permettant d'obtenir des aliments parfaitement "sains et salubres", l'absence complète de risques n'en reste pas moins un objectif inaccessible. La sécurité des aliments est placé arbitrairement à un niveau de risque que la société considère comme acceptable dans le contexte et en regard des autres risques encourus dans la vie quotidienne.

Par norme Codex, on entend la norme minimale correspondant à une denrée alimentaire donnée, élaborée au sein de la Commission, "pour assurer au consommateur des produits alimentaires sains et de qualité loyale, présentés et étiquetés de façon correcte". Le mot "minimale" n'a pas de connotation péjorative : il définit simplement le niveau de qualité et de salubrité d'un produit jugé, par consensus, approprié au commerce à l'échelon international.

Facteurs scientifiques, autres facteurs légitimes et Principe de Précaution

Voilà un dernier sujet, terriblement épineux, sur lequel je souhaite attirer votre attention.

Le contrôle scientifique de tous les produits consommés chaque jour revêt une importance fondamentale. C'est un réel problème de société et personne ne pardonne. plus rien à personne.

Qui plus est, il ne se passe pas de jour sans que les médias les plus variés, ne remuent - à tort ou à raison, là n'est pas le problème - de la dioxine, du plomb, des antibiotiques, du maïs ou du soja transgéniques du prion, etc... La puissance  publique doit donc gérer, bon gré mal gré, des situations d'inquiétude réelle ou supposée, souvent dans un catastrophisme alléchant.

La conséquence pratique de cet état de fait est qu'il faut non seulement identifier les dangers, évaluer et gérer les risques dans la normalité banale du quotidien mais qui plus est, il faut avoir des règles du jeu à appliquer vite dans les inévitables situations de crises.

Si en outre se cachent, sous des aspects parfois bien dissimulés, des conflits commerciaux internationaux, des courants protectionnistes ou des attributions indues de subventions, alors le politique décideur prend assurément le pas sur le scientifique expert et renforce le caractère attractif du thème : c'est évidemment la situation que nous vivons actuellement dans le cadre de l'Organisation Mondiale du Commerce.

Quoiqu'il en soit, il est sage dans tous les cas de figures, d'avoir un appui scientifique de valeur pour soutenir notre propre position.

D'ailleurs la Commission du Codex Alimentarius, ne laissait, jusqu'à peu, planer aucune ambiguïté sur ce point :
"Les normes alimentaires, directives et autres recommandations du Codex Alimentarius doivent reposer sur une analyse et sur des preuves scientifiques objectives, après un examen approfondi de toutes les données pertinentes, de façon que les normes garantissent la qualité et la sécurité des approvisionnements alimentaires".

Une attitude complémentaire pleine de subtilité et entraînant beaucoup de méfiance de la part d'un grand nombre d'Etats, s'est récemment exprimée officiellement au Codex :
"En élaborant des normes alimentaires et en prenant des décisions à leur sujet, le Codex Alimentarius doit tenir dûment compte, le cas échéant, d'autres facteurs légitimes (sous-entendu non scientifiques) ayant une importance pour la protection de la santé du consommateur et la promotion de pratiques loyales dans le commerce des denrées alimentaires".

Cette prise de position n'a encore reçu aucune concrétisation jusqu'à ce jour dans le cadre du Codex et doit faire l'objet de débats qui s'annoncent chauds en l'an 2000. On peut penser, par exemple, à des facteurs d'ordre psychologique, sociologique, économique, religieux, etc... On imagine aisément qu'au plan international, le terrain va devenir rapidement glissant si l'on s'engage dans cette voie à forte odeur de protectionnisme. Le pays exportateur que nous sommes a toute raison d'être méfiant.

Les indispensables encadrements au niveau international - le seul valable sur le plan des échanges - de ce que l'on appelle habituellement le "Principe de Précaution" s'inscrivent d'ailleurs, au moins en partie, dans l'esprit de ce texte.

L'application du Principe de précaution est à manier avec d'extrêmes

Tout d'abord, il ne faut pas oublier le fait que ce principe est applicable par tous Pays et en tous sens, et que de ce fait chaque Etat ou collectivité peut se trouver un jour ou l'autre en situation de le subir. C'est une véritable épée de Damoclès suspendue
actuellement au-dessus de la tête de tout producteur ou transformateur de produit agroalimentaire.
Il est clair aussi qu'il ne peut-être assimilé à un Principe d'immobilisme visant à bannir toute innovation technologique. A ce titre, son utilisation est volontiers recommandée actuellement par les tenants des productions dites "traditionnelles", à l'encontre des aliments "nouveaux", à commencer par ceux issus des biotechnologies. Cette attitude est curieuse et fort imprudente, si l'on sait par exemple que ces fameux aliments dits traditionnels n'ont jamais fait l'objet de la moindre approche scientifique en terme de sécurité sanitaire. Ils tiennent leur réputation, strictement commerciale et publicitaire, donc lucrative, des appréciations forcément flatteuses de nos grands mères, d'autant plus faciles à citer comme témoins de moralité qu'elles sont souvent décédées depuis longtemps ! S'il apparaissait un jour - grâce à la réflexion avisée d'un gestionnaire de risque, ou à la suite d'un accident banal de contamination toujours possible quelle que soit la qualité du cahier des charges - qu'il est nécessaire de suspendre la commercialisation de tel ou tel produit "traditionnel" en application du Principe de précaution, alors il est bien clair que le combat de certains hérauts médiatiques changerait d'âme et de ton !

Pour ces raisons élémentaires, et pour bien d'autres, l'application internationale du Principe de précaution, doit faire l'objet d'un encadrement raisonnable. Quelques propositions sont en cours de discussion actuellement :

  • l'application est à réserver aux situations d'incertitude scientifique, mais dans lesquelles des études préliminaires suffisamment cohérentes laissent entrevoir l'existence d'un risque majeur pour la santé du consommateur : le cas typique est représenté par les connaissances épidémiologiques incertaines mais douteuses concernant l'encéphalopathie spongiforme bovine et son éventuelle transmission à l'homme.
  • l'application doit être proportionnée à l'importance du risque et s'accompagner d'autres options possibles à soumettre au gestionnaire de risque
  • avoir un caractère non discriminatoire
  • toutes les parties concernées doivent prendre part à l'analyse des risques et les explications décisionnelles doivent être transparentes
  • l'application ne dispense pas éternellement de l'analyse de risque, mais doit au contraire induire obligatoirement un plan de travaux de recherche scientifique sur le sujet, visant en priorité à lever les incertitudes dans les meilleurs délais possibles.
  • la décision doit être fixée dans sa durée et faire l'objet de révisions à périodicité convenable en fonction de l'évolution de l'état de la science
  • l'application doit se faire sur la base du risque pour la santé humaine et ne doit pas être un outil d'opportunisme protectionniste

Nul doute que la sagesse des Etats les conduira prochainement à retenir au moins l'essentiel de ces recommandations pour l'application du Principe de précaution à l'évaluation et à la gestion des risques. Si tel n'était pas le cas, alors il faudrait s'attendre à de très fortes turbulences dans le commerce international dont notre Pays ne sortirait probablement pas intact.

En conclusion

On peut affirmer que la sécurité internationale des échanges en agro-alimentaire est, malgré d'énormes difficultés au quotidien, correctement assurée, même si des exemples d'accidents malheureux récents ont quelque peu terni l'image de marque du domaine. Mis à part le cas de l'encéphalite spongiforme bovine, pour lequel une large zone d'incertitude demeure, tous les autres incidents - à commencer par la dioxine qui n'a encore jamais tué personne - ont été très largement circonscrits dans des limites sécuritaires optimales, même si l'habituel tapage médiatique a joué à plein son rôle dévastateur au détriment de certaines entreprises grandes, moyennes ou petites. Les choses ne sont pas figées : certaines difficultés dues à la mondialisation maintenant irréversible des échanges, se feront jour. D'autres disparaîtront. Ainsi vont les affaires humaines.

L'essentiel doit demeurer, c'est à dire la capacité honnête qu'ont les experts internationaux - dont les français - d'évaluer les risques et de recommander aux gestionnaires de ces risques - c'est à dire les politiques nationaux ou internationaux ( il y a la un vrai suspense qu'il faudra bien éclaircir, au moins en Europe) les attitudes décisionnelles optimales qu'ils auront seuls la responsabilité de mettre en oeuvre pour le plus grand bien de nos contemporains.